Publieke Sector
Van wantrouwen naar vertrouwen in de publieke dienstverlening
De publieke dienstverlening staat onder druk. Door de combinatie van moeilijke uitvoerbare wet- & regelgeving en bezuinigingen is de uitvoering verzwakt. Tegelijkertijd wordt van de uitvoering meer wendbaarheid, bijdragen aan maatschappelijke opgaven en menselijke maat in de dienstverlening verwacht. Maar hoe kan dit worden bereikt? Een belangrijke sleutel ligt in de manier waarop beleidsdepartementen sturen op de uitvoering en de manier waarop de uitvoering verantwoording moet afleggen. We hebben een andere benadering van de uitvoering nodig: van wantrouwen naar vertrouwen. Dit betekent dat een andere balans in de sturings- en verantwoordingsindicatoren nodig is. Data-innovatie kan dit versnellen. Uitvoeringsorganisaties moeten zich hierbij meer richten op de belangen van burgers en de maatschappij, en minder op de belangen van beleid. Dit artikel schetst de huidige knelpunten, hoe we daar zijn gekomen en biedt handelingsperspectieven voor verandering.
Leestijd: 7-8 minuten
Door Christiaan Gort en Tjalle Hoekstra van Turner
Van principaal-agentmodel naar stewardship-model
Het principaal-agentmodel is lang leidend geweest in de relatie tussen beleidsdepartementen en uitvoeringsorganisaties. Dit model gaat uit van informatieasymmetrie en is gebaseerd op controle, wantrouwen en tegenstrijdige doelen. Dit economisch model paste goed bij new public management-denken, waarin de overheid voornamelijk als bedrijf wordt gezien, met een ongelijkwaardige relatie tussen beleid en uitvoering. Dit heeft zich vertaald in prestatie-indicatoren op details en input, veel verantwoordingseisen en weinig autonomie.
Het rapport Werk aan Uitvoering[i] roept op om het principaal-agentmodel te vervangen door het stewardshipsmodel. Dit model gaat uit van gelijkwaardigheid tussen beleid en uitvoering met vertrouwen, resultaatafspraken en gezamenlijke doelen. Het stewardshipsmodel past beter bij de publieke sector waar organisaties zich richten op het realiseren van publieke waarden en het faciliteert de overgang naar meer menselijke maat in de dienstverlening beter. Deze gewenste verandering vraagt om een herijking van de huidige sturings- en verantwoordingsindicatoren.
Knelpunten wijzen op een te eenzijdige sturing op de uitvoering
We constateren drie hoofdknelpunten met betrekking tot de huidige sturings- en verantwoordingsindicatoren van uitvoeringsdiensten.
- Uitvoeringsorganisaties ervaren een te grote verantwoordingslast. Vanuit focus op controle, risicomijding en wantrouwen is de vraag naar verantwoording doorgeschoten. Er lijkt zelfs een averechts effect te ontstaan. Het doel van verantwoording is om te borgen dat middelen in de uitvoering rechtmatig, effectief en efficiënt besteed worden. Door de hoge verantwoordingsdruk stijgen de administratieve lasten in de uitvoering. Het gevolg is dat de overhead- en administratiekosten toenemen, waardoor er minder tijd en middelen beschikbaar zijn voor de dienstverlening. Door het detailniveau van de verantwoording, vermindert ook de wendbaarheid. Dit leidt ertoe dat de uitvoering minder ruimte heeft om te doen wat nodig is om doelen te bereiken.
- De huidige sturings- en verantwoordingsindicatoren zijn vaak eenzijdig en kwantitatief. Ze zijn voornamelijk gericht op productie, efficiency en/of rechtmatigheid. Er is te weinig aandacht voor indicatoren die gericht zijn op kwaliteit en burgergerichtheid. Door de eenzijdigheid stuurt het management voornamelijk op efficiëntie en de letter van de wet in plaats van op klantbehoefte en de bedoeling van de wet. Professionals in de uitvoering worden voornamelijk gestuurd op productiviteit vanwege afspraken met beleidsdepartementen. Zij wíllen wel meer maatwerk leveren aan burgers, maar worden hierin belemmerd. Dit kost namelijk meer tijd, waardoor afgesproken productiedoelstellingen niet worden gehaald. Dit werkt de menselijke maat in de dienstverlening tegen.
- Huidige indicatoren zijn te veel gericht op het verleden en te weinig op gezamenlijke doelen voor de toekomst. De uitvoering wordt steeds meer gevraagd om niet alleen de dienstverlening uit te voeren, maar daarin ook bij te dragen aan maatschappelijke opgaven. Denk bijvoorbeeld aan duurzaamheids- en diversiteitsdoelstellingen. Beleids- en uitvoeringsinstanties dienen gezamenlijke resultaatafspraken te maken om hier invulling aan te geven. Dit vraagt om indicatoren die meer op outcome & output gericht zijn en minder op input & throughtput. Denk in eerste instantie niet aan de verantwoording, maar aan gezamenlijk sturen. Deze indicatoren faciliteren het benodigde gesprek tussen uitvoering en beleid en maken duidelijk welke schaarse middelen in de uitvoering prioriteit dienen te krijgen.
Rechtmatigheid en efficiëntie-denken nog te dominant in sturing
De knelpunten zijn goed te verklaren vanuit de ontwikkeling in het denken over de rol van publieke dienstverlening. Hierin zien we drie primaire perspectieven die elkaar opgevolgd hebben.[ii]
- Public administration: in deze klassieke Weberiaanse opvatting ligt de focus van publieke dienstverlening primair op rechtmatigheid. De uitvoering is er puur om vastgesteld beleid één op één toe te passen zonder ruimte voor eigen interpretaties of afwijkingen. Dit vraagt een bureaucratische overheid, die via richtlijnen en procedures voorspelbare besluiten neemt.
- New public management: vanaf de jaren tachtig kreeg de opvatting van de overheid als bedrijf de wind in de zeilen. De overheid was te bureaucratisch geworden. De publieke dienstverlening moest beter presteren door efficiënter en effectiever te opereren. Hierin was een belangrijke rol weggelegd voor marktdenken.
- Public value management: de laatste jaren komt nadruk steeds meer op de realisatie van publieke waarden te liggen. Daarbij zijn uitkomsten op voorhand niet te bepalen, maar vindt waardecreatie plaats in de interactie met burgers en de samenleving. Publieke dienstverleners hebben hierin een faciliterende rol. Concreet betekent dit dat de politiek en beleidsdepartementen de publieke waarde definiëren met doelen en kaders voor beleid en dat publieke dienstverleners vervolgens de ruimte hebben om samen met de samenleving en burgers op zoek gaan naar de beste manier om dit te realiseren.
Uitvoeringsorganisaties hebben meerdere rollen. Per taak kan het verschillen welk perspectief dominant is. Dit wordt goed geïllustreerd door het model van de NSOB over de vier rollen van de overheid.
De afgelopen jaren is door de opkomst van public value management meer aandacht ontstaan voor de netwerkende en responsieve rol. Deze passen ook het beste bij de uitdagingen van uitvoeringsorganisaties om bij te dragen aan maatschappelijke opgaven en de menselijke maat in de dienstverlening. In de huidige sturing en verantwoording is de nadruk op rechtmatigheid en efficiëntie echter nog te dominant. Dit vraagt verandering.
Nieuwe balans nodig om tot betere besluitvorming te komen
De benodigde veranderingen zijn met name een balansvraagstuk. De huidige nadruk in sturing en verantwoording is te eenzijdig en doet geen recht aan de veelheid van doelen en waarden in de dienstverlening in het publieke domein. Het is niet het één of het ander. Beleidsdepartementen zullen meer ogen moeten krijgen voor autonomie in de uitvoering. Voor verantwoording kan meer gebruik worden gemaakt van instrumenten uit stewardshipmodel, zoals horizontale verantwoording, staat van de uitvoering en maatschappelijke toezicht. Voor de sturings- en verantwoordingsindicatoren voorzien we in drie bewegingen om de balans in evenwicht te krijgen.
- Van productie, efficiency en rechtmatigheid naar burgergericht, kwaliteit en maatwerk.
- Van verantwoording (terugblik) naar gezamenlijk sturing van beleid en uitvoering (toekomstgericht).
- Van input/throughtput naar output/outcome indicatoren op maatschappelijk effecten/opgaven.
Een betere balans zal leiden tot betere belangenafweging op de werkvloer, waarbij meer ruimte is om de burger en de maatschappelijke opgaven centraal te stellen en waar nodig maatwerk te leveren.
Meer vertrouwen in gesprek tussen beleid en uitvoering
Voor een betere balans tussen beleid en uitvoering, van wantrouwen naar vertrouwen in de uitvoering, is een andere houding nodig van zowel de politiek als de beleidsdepartementen. De indicatoren zijn niet primair bedoeld om af te rekenen, maar om gezamenlijk te sturen. Het doel van de indicatoren is het gesprek tussen beleid en uitvoering te faciliteren. Hoe vertalen beleidsdoelstellingen zich naar de uitvoering en wat zijn de prioriteiten? De set indicatoren moet meer ruimte geven aan de uitvoering om wendbaar en innovatief te zijn, met meer aandacht voor de menselijke maat. Daarvoor is meer nodig dan alleen cijfers en indicatoren. Die geven een te schraal en oppervlakkig beeld van de dienstverlening. Zij ontmoedigen de uitvoering eerder dan dat zij die aanmoedigen. Een rijkere verantwoording[i] die niet alleen telt maar ook vertelt, met beelden en verhalen, helpt het gesprek over de dienstverlening en de dilemma’s in de praktijk beter te faciliteren. De uitvoeringsdiensten dienen het vertrouwen natuurlijk wel waar te maken. Zij hebben meer sensitiviteit nodig ten aanzien van politieke impact van de dienstverlening, een open houding – ook over problemen (“no surprises”) – zullen knelpunten eerst zelf moeten proberen op te lossen in plaats van de hand gelijk bij de opdrachtgever op te houden.
Data-innovatie biedt kansen voor vernieuwing van sturing
De toegenomen mogelijkheden in het gebruik van data bieden veel kansen om nieuwe sturingsindicatoren te voorzien van cijfers. Een belangrijke randvoorwaarde is wel dat uitvoeringsdiensten hun informatiehuishouding beter op orde krijgen. Door de vele fusies en bezuinigingen van de afgelopen decennia hebben veel uitvoeringsdiensten de uitdaging om gegevens en systemen eenduidiger te maken en beter te koppelen. Zonder deze eenduidigheid kost het veel energie inzicht te geven en te rapporteren over de dienstverlening en blijven de administratieve lasten hoog. Daarnaast zijn de uitvoeringsdiensten niet langer uitsluitend afhankelijk van beschikbare interne data, maar kunnen ze steeds vaker putten uit externe data van andere (publieke) instanties. Vooral voor indicatoren die gericht zijn op maatschappelijk effecten van de uitvoering is dit een essentiële bron om te gaan benutten.
Gebruik het momentum om proactief met beleid veranderingen in gang te zetten
Er is nu momentum om deze omslag te maken. Het is belangrijk dat uitvoeringsdiensten niet wachten op beleidsdepartementen om veranderingen te initiëren. De benodigde verandering vraagt immers emancipatie van de uitvoering met een gelijkwaardige rol voor uitvoeringsdiensten. In plaats van zich primair te richten op de wensen en belangen van de beleidsdepartementen, moeten publieke dienstverleners zich meer richten op wat burgers en maatschappelijke partners nodig hebben. Ze zullen zelf het initiatief moeten nemen en concrete voorstellen en experimenten moeten doen hoe sturing en verantwoording meer in balans te brengen. Vanuit hun ervaring in de praktijk weten ze het beste welke veranderingen nodig zijn. Daarbij kunnen uitvoeringsdiensten putten uit ervaringen van andere instanties en kunnen ze leren van elkaar, aangezien meer uitvoeringsdiensten met dit vraagstuk bezig zijn. Waar te beginnen om deze verandering handen en voeten te geven? De volgende drie stappen geven een goede start.
- Het gesprek met opdrachtgevers en eigenaar aangaan over invulling van stewardshipmodel, volgens de aanbevelingen van het rapport Werk aan Uitvoering.
- Het identificeren van één of twee nieuwe sturingsindicatoren die invulling geven aan gezamenlijke doelen en gericht zijn op het beoogde maatschappelijk effect van de dienstverlening.
- Het inventariseren van de veelheid aan huidige verantwoordingsindicatoren om te snoeien in die indicatoren die weinig bijdragen.
[i] D. Heerschop en H. van der Vlist (2020). Werk aan Uitvoering, Fase 2: Handelingsperspectieven eon samenvatting analyse, ABDTOPConsult
[ii] De jacht op publieke waarden (2021), Roeland Stolk, Henk Wesseling en Pepijn van der Beek, Boom Bestuuskunde
[iii] J, Scherpenisse, J. Vos, M. van Twist (2020), Rijker verantwoorden met regie, NSOB
Tjalle Hoekstra is senior manager bij Turner, gespecialiseerd in data-innovatie en begeleidt organisaties in de (semi)publieke sector in strategie-executie vraagtukken. LinkedIn
Vind hier meer informatie over onze dienstverlening in de publieke sector.
Alle inzichten van onze experts publieke sector
De zesde Virtual Round Table strategie-executie in de publieke sector
Turner organiseert met Flevum een reeks ronde tafels over strategie-executie in de publieke sector. En de veel besproken relaties tussen politiek, beleid en uitvoering. Met iedere keer een andere casus of invalshoek. Praktisch digitaal, kort en laagdrempelig. De sessies worden positief beoordeeld en gewaardeerd door bestuurders in de publieke sector: ‘We denken in deze tafels strategisch na over executie in de publieke sector.’
Werk aan uitvoering heeft vleugels gekregen
Turner organiseert met Flevum een reeks ronde tafels over strategie-executie in de publieke sector. En de veel besproken relaties tussen politiek, beleid en uitvoering. Met iedere keer een andere casus of invalshoek. Praktisch digitaal, kort en laagdrempelig. De sessies worden positief beoordeeld en
gewaardeerd door bestuurders in de publieke sector: ‘’We denken in deze tafels strategisch na
over executie’’.
UWV WERKbedrijf
Het UWV WERKbedrijf begeleidt werkzoekenden met een afstand tot de arbeidsmarkt naar werk. De dienstverlening de afgelopen jaren in toenemende mate gedigitaliseerd. Toch hebben veel werkzoekenden behoefte aan persoonlijk contact en maatwerk.
Van wantrouwen naar vertrouwen in de relatie tussen beleid en uitvoering. Uitkomsten ronde tafel met DUO en Prof Sandra van Thiel
Turner organiseert in het najaar samen met Flevum twee digitale ronde tafel bijeenkomsten voor bestuurders en directeuren in de publieke sector. 14 oktober leidt Marjan Hammersma, SG van OCW, het thema in. Op 23 november gaan Janika Horvath, directeur bij DUO, en Sandra van Thiel, professor Public Management, in op hoe zij tegen executie van Werk aan Uitvoering aankijken. Meedoen aan de dialoog? Dat kan!
Contact
We leren je graag kennen. Neem contact op voor een kennismaking.
Huize de Boom
Arnhemseweg 107
3832 GK Leusden
Telefoon: +31 (0)33 – 285 93 00
Email: info@turner.nl
